江苏阜农投资2023年债权资产政府债定融(农发债承销团)
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文章来源:城投研究
作者:王小文
6月26日江苏阜农投资2023年债权资产政府债定融,国家审计署向十四届全国人大常委会第三次会议作 《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。此后江苏阜农投资2023年债权资产政府债定融,10余个省级政府陆续公布《关于2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。其中江苏阜农投资2023年债权资产政府债定融,地方政府投融资相关部门及人士应重点关注专项债、PPP、地方政府债务管理、投融资平台公司转型等内容。 以下,我们重点梳理各地审计报告披露的不规范行为,以期为各地政府投融资工作提供参考和借鉴。
一、专项债的规范使用
各地的审计报告几乎都涉及专项债,所发现不规范行为也较多,主要体现在五个方面。
1.在项目收益自平衡方面,实际收益与预期收益相差较大
(1)江苏省抽查2019年以来的346个政府专项债券项目,发现有275个项目近3年资金平衡方案预期收益未实现,其中255个未达预期的50%,涉及专项债券本金508.52亿元,易导致偿付风险。
(2)山东省抽查项目1615个,涉及资金2162.37亿元。从审计情况看,有的项目收益测算脱离实际,偿债能力差。有的项目建成后闲置或使用率低等,未实现预期收益,财政部门垫付债券利息1.76亿元。
(3)安徽省延伸审计了9个市新增地方政府专项债资金管理使用情况。审计结果表明,4个市、3个县的12个项目融资平衡方案存在预测项目盈利率过高、多估算项目收入等问题,项目实际收益难以覆盖本息。
(4)广东省审计报告指出,个别项目建成后未达预期效果,涉及金额5.75亿元。1个市级项目论证不充分导致投入使用后未达建设目标要求,涉及债券金额5.50亿元。
(5)吉林省审计报告指出,4市县9个已建成项目闲置或利用率低,收益未达到项目自求平衡方案设定目标。
2.在资金使用进度方面,部分专项债资金支出时间错配
(1)江苏省抽查62个市县发现,由于建设项目开工条件不成熟、实施进度滞后或债券资金安排超前等原因,至2022年末,54个市县有337个项目的政府专项债券资金未全部投入使用,结存金额229.44亿元,其中91.23亿元结存1年以上,未能发挥债券资金使用效益。
(2)湖南省审计了5个市本级和15个县市区,同时审计抽查全省专项债券资金1842.97亿元,占2021年至2022年发行专项债券的51.09%,发现专项债券资金管理存在不规范问题。部分市县存在挤占挪用专项债券资金、资金闲置未形成实物工作量、专项债券项目推进不力、项目收益未达预期等问题。
(3)河南省重点审计了省本级和44个市县,发现85.91亿元专项债券资金滞留闲置在财政部门或项目单位超90天,其中:省本级债券资金19.54亿元,滞留闲置最长达247天;南阳等29个市县债券资金66.37亿元,滞留闲置最长达300天。
(4)海南省审计报告指出,财政部门对专项债券支出进度真实性审核不到位,部分市县上报数据不实。8个市县“以拨作支”专项债券资金6.86亿元,滞留实有资金账户。3个县上报专项债支出进度不实,涉及资金3.53亿元。
(5)广东省审计报告指出,部分债券资金闲置,涉及金额10.09亿元。3个市因前期工作不及时未能按时开工建设,导致资金闲置,涉及金额4.34亿元;4个市部分项目建设进度缓慢,导致资金或配套设备闲置,涉及金额5.75亿元。5个市违规提前支付或多付工程款,涉及金额8.67亿元。
(6)吉林省审计报告指出,2市9个项目实际用款需求和资金安排存在错配。1市6个项目专项债券实际需求87.25亿元、审批获得45.06亿元,资金缺口42.19亿元,2市3个项目超用款需求申请专项债券造成资金闲置32.74亿元;6市县超工程进度拨付专项债券127.61亿元;3市将债券资金从债券收款账户转入其他商业银行开设的账户62.36亿元;2市8个项目在未开工的情况下预付工程款3.88亿元。
3.在资金使用领域方面,部分专项债使用不合规
(1)安徽省审计报告指出,3个市、1个县的7个项目未按实施方案建设,项目建设内容与申报方案出入较大,涉及资金8.12亿元。1个市、2个县存在开发区管委会或融资平台公司阶段性挪用专项债资金问题,涉及金额2.75亿元;2个市使用专项债资金回补国库垫款之外自有资金支付的费用共7.32亿元;1个市、1个区将专项债资金超范围用于前期费用1273.48万元。
(2)海南省审计报告指出,5个专项债项目不符合有关政策要求。一是3个专项债项目涉及禁止类内容。二是2个项目偿债来源与项目无直接关系。
(3)吉林省审计报告指出,5市县未按规定用途使用债券资金74.13亿元。
4.在项目推进方面,部分专项债项目前期手续不到位
(1)广东省审计报告指出,部分专项债券审批手续不完善。5个市未按规定编报或批复项目概算影响债券资金使用管理,涉及金额18.58亿元。
(2)吉林省审计报告指出,7市县22个项目因未能取得建设用地手续等原因,项目准备不充分难以按时开工,资金闲置59.93亿元。
5.在绩效管理方面,部分专项债项目管理不到位
(1)江苏省审计报告指出,有2个市县16个项目使用债券资金27.36亿元未设置绩效目标,有7个市县财政部门未组织开展2021年专项债券项目绩效评价工作,有35家单位的59个项目使用债券资金95.85亿元未开展绩效自评价。
(2)河南省审计报告指出,1833个专项债券项目未按要求组织开展绩效评价工作,涉及资金1341.23亿元;9个债券项目实施的重点绩效评价工作未及时完成,影响绩效评价结果运用,涉及资金22.7亿元。
二、PPP模式的规范应用
已公布的审计报告中涉及PPP专项审计内容的,主要是江苏和湖南两省。江苏省重点抽查了南京、无锡、徐州、扬州4个市的74个PPP项目,涵盖市政、交通、环保、文体等领域,涉及投资额1833.73亿元。湖南省对全省49个PPP项目以及省属国有企业参与PPP项目情况进行了审计调查。审计报告在肯定PPP模式在稳增长、调结构等方面积极作用的同时,指出问题主要包括:
1.监管不力造成政府付费增加
江苏省审计报告指出,有5个PPP项目因相关部门审核把关不严,导致政府多付费9104.35万元,其中2个PPP项目违规将政府方的资本金、征地费作为计算付费基数,2个PPP项目违反特许经营协议约定提高项目运营补贴标准,1个PPP项目虚增建设成本。审计指出后,上述多付费用已全部清算追回。
2.部分项目合同签订和执行不规范
(1)江苏省审计报告指出,有3个PPP项目违规签订合同或补充协议,设置不合理回报条件或改变合同实质性条款,违背了PPP项目运行规则,如1个PPP项目在招标后违规签约,将原授予社会资本方的非医疗设施特许经营权又返包给政府方,社会资本方仅负责投资建设不实际运营,每年却获得保底收益2000万元,损害了政府方利益。7个PPP项目社会资本方未提交建设期履约保函,6个PPP项目未提交运营期履约保函,10个PPP项目提交的履约保函不符合合同约定的要求。
(2)湖南省审计报告指出,部分PPP项目资产闲置,因地方政府和社会资本方未按协议履行相关义务,有的PPP项目资产闲置,有的成为“半拉子工程”。
3.部分项目建设管理不到位
(1)江苏省审计报告指出,有1个PPP项目因违规建设房屋被罚没、违规占用耕地被清除复垦,项目公司因此依合同约定提请仲裁索赔,导致政府方赔偿项目公司2.4亿元;7个PPP项目在未办理工程规划许可证、施工许可证的情况下开工建设;6个PPP项目在可行性研究报告未获批复的情况下,已开展采购;5个已开工建设的PPP项目因土地手续不全、违规决策等原因,目前处于停工状态;8个PPP项目因规划调整、融资不到位等原因实施缓慢、进度滞后,影响了投资效益。
(2)湖南省审计报告指出,部分项目建设进度滞后、后续管理不到位。5个项目未开工、停工,或未按期完工;6个项目资本金未到位或抽逃资本金;6个项目未及时办理竣工结算,欠付到期支出责任。
4.地方国企参与PPP项目引发债务问题
湖南省审计报告指出,部分地区异化PPP模式。省属国有企业参与PPP项目成为市县政府融资渠道,增加隐性债务风险。同时,地方政府拖欠问题突出,市县政府债务转嫁省属国有企业。
5.部分PPP项目未入库
湖南省审计报告指出,截至2022年末,6家省属国有企业以PPP名义参与实施项目11个,未纳入PPP项目库管理。
三、地方政府债务和平台转型
已公布的审计报告中,涉及地方政府债务审计内容的,也主要是江苏和湖南两省。江苏省对全省地方政府隐性债务化解及融资平台公司经营管理、风险防范情况进行审计,重点抽查了64个市县的273家一级融资平台公司。湖南省审计了5个市本级和15个县市区的债务问题。审计发现的问题主要包括:
1.在地方政府隐性债务风险防范和化解方面
湖南省审计报告指出,一方面新增隐性债务仍有发生,有融资平台举债建设公益性项目或变相建设形象工程及楼堂馆所,造成严重损失浪费。另一方面,债务化解落实不到位,有市县未按时完成隐性债务化解任务,有市县虚假化债。
2.在地方政府投融资平台转型发展方面
(1)湖南省审计报告指出,部分平台公司转型不到位,债务融资成本较高,且资产结构不合理,自主运营能力弱。有的市县除正常支付利息外,另向第三方额外支付其他费用,增加了融资成本。
(2)江苏省审计报告指出,部分地区融资平台公司经营管理不规范。其中:18个市县的38家融资平台公司未建立健全融资决策管理制度;35个市县的62家融资平台公司有188个工程项目未按规定招标,涉及合同金额195.96亿元;11个市县的13家融资平台公司有16个工程项目违反合同约定,提前支付工程款2.18亿元;21个市县31家融资平台公司盲目投资或投后跟踪管理不到位,导致或有损失36.26亿元。
四、政府投融资其他方面的问题
除了专项债、PPP、地方政府债务、平台公司转型等普遍存在的问题,还有以下几项涉及投融资领域的不规范行为。
1.在违规组织财政收入方面。湖南省对7个县的财政决算情况开展了专项审计;对全省市县“三保”支出及库款保障情况进行了审计调查。审计发现的主要问题:一是部分财政数据不真实,7个县通过土地“自卖自买”等方式,虚增财政收入;6个县隐匿财政赤字;6个县延压非税收入,人为降低非税占比。
2.在投融资平台公司的合规经营方面。湖南省审计报告指出,涉及企业投资经营领域“虚构业务”、“虚增利润”等问题线索22件。主要表现:为粉饰业绩虚增利润,开展高风险融资性贸易业务、虚构业务向境外企业出借资金、未经评估高价收购资产或溢价投资项目等。
3.涉及地方政府违规融资方面。吉林省审计报告指出,审计发现1市违规为企业承诺偿还贷款、回购股权,涉及资金6870万元;1县政府要求融资平台公司以借款形式投资民营房地产开发公司3800万元,到期未收回;1县违规以办公楼等资产入股融资平台公司。
五、政府投融资的亮点
虽然各地审计报告披露了不少不规范的政府投融资行为,但也总结提炼出不少好的经验做法。
1.江苏省在全国率先建立覆盖政府债务、政府隐性债务、融资平台公司经营性债务的全口径债务管理体系。作为政府和平台债务规模大省,江苏省建立全口径的债务管理体系,有助于更加科学地开展债务管理。
2.湖南省通过加强项目投资决策的管理,将财政承受能力评估嵌入项目决策和立项管理流程,让财政资金的使用更加规范、更有效能。
3.安徽省持续强化政府专项债券申报、审核、发行等环节的监管,严格审核专项债券平衡方案,防范债务偿付风险。同时,压实市县主体责任,建立违规使用专项债资金通报机制。
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