重庆市武隆喀斯特旅游产业债权资产转让项目政府债定融(武隆喀斯特旅游区官网)

内容提要

“债务换自然”方案要求债务国以不同形式作出保护自然环境重庆市武隆喀斯特旅游产业债权资产转让项目政府债定融的承诺重庆市武隆喀斯特旅游产业债权资产转让项目政府债定融，以换取减债、免债等优惠，从而达到“一箭双雕”的效果重庆市武隆喀斯特旅游产业债权资产转让项目政府债定融：既为低收入国家减轻了债务负担，又保护了全人类共同的自然环境。文章简要梳理了这一方案的运作模式、发展历程、实施效果和近年进展，并提出对我国实施“债务换自然”方案的启示。

疫情以来，低收入国家经济脆弱性加剧，主权债务 风险急剧上升。与此同时，随着越来越多国家开始重视绿色低碳转型，自上世纪八十年代兴起的“债务换自然”模式再次引发关注。

一、运作模式及发展历程

“债务换自然”（Debt-for-Nature Swap）模式是指由债权方为债务国减债，债务国将节余资金用于保护其自然环境的特殊债务重组。在此机制下，债权方可通过部分免除、降低利率、债务置换等方式，为债务国减少偿债负担，既收回了部分资金，又塑造了负责任的国际形象；债务国则作出承诺，按约定将省下的偿债资金投入到生态保护项目上，同时在债务负担降低后获得更多的经济发展空间。

实践中，“债务换自然”的运作模式大体可分为两种（图1）：一种是基本的双边模式，即由债权国主导，直接为债务国减债，相当于为其提供了一笔用于环境保护的官方援助资金；另一种是商业化的三方模式，由国际组织、环保类NGO为代表的第三方机构主导，通过额外提供资金、技术等支持，协调债务国、债权国共同实施项目。

图1 “债务换自然”运作模式示意图

资料来源：Lukšić et al.(2022)及作者整理

“债务换自然”模式的应用领域非常广阔。此模式的本质是通过债务减免，为低收入国家节余或额外提供资金，引导其用于具有公共外部性的特定领域。因此，该机制的衍生范围非常广阔，目前已扩展到“债务换健康”（Debt-for-Health Swap）、“债务换教育”（Debt-for-Education Swap）等范畴。近年来，随着国际社会对气候变化的重视，“债务换气候”（Debt-for-Climate Swap）机制也引起广泛关注。为简便起见，本文将重点聚焦“债务换自然”这一总体性概念，详细阐述其运作方式及发展历史。

“债务换自然”发源于20世纪80年代的拉美债务危机期间。全球第一个“债务换自然”项目于1987年正式落地，玻利维亚政府和美国NGO保护国际基金会达成协议：保护国际基金会以10万美元的折扣价在二级市场从一家瑞士银行购得玻利维亚价值65万美元的外债，随后为玻利维亚减免了全部债务；作为交换，玻利维亚政府承诺拿出10万美元，再加上从美国国际发展局获得的15万美元赠款，共计25万美元用于在三个生物多样性保护区开辟共150万公顷的缓冲区，保护国际基金会同时对其进行监督并为其提供技术支持，进一步保障了项目的实施(OECD, 2007)。

随后，“债务换自然”机制被广泛应用于全球各地。从地域上看，截至2018年，全世界已有30多个国家实施过“债务换自然”，主要集中在拉丁美洲和加勒比海国家(Sheikh, 2018)。从金额上看，自1987到2015年，使用“债务换自然”机制为债务国减免的债务总额超过26亿美元，成功为环保项目提供了约12亿美元的资金支持。其中，大部分的“债务换自然”项目以双边模式进行，占上述项目总金额的93%(UNDP, 2017)，债务减免幅度一般不超过50%(Lukšić et al., 2022)。

“债务换自然”机制最辉煌的时期是20世纪90年代，此后项目数逐步减少。上述被统计的项目中，约有20亿美元的债务减免完成于1990s，而2010-2015年间“债务换自然”的减免金额仅1.5亿美元(UNDP, 2017)。这一转变可归因于两方面：一是20世纪末的重债穷国减债倡议（HIPC）和多边债务减免倡议（MDRI）为37个国家减免了超过1000亿美元的债务；二是1988年“布 迪债券”诞生后，越来越多发展中国家开始通过发行主权债券从二级市场获得发展所需资金，资金来源方式更加丰富，因此向债权国要求获得债务减免的总体需求降低。

二、具体案例及实施效果

债权国作为在“债务换自然”中提供债务减免的一方，起着主导性作用。历史上，美国、德国、法国等重要双边债权国都实施过不少“债务换自然”项目，巴黎俱乐部作为国际最主要的双边官方债权人平台，也曾专门开展过此类项目。

（一）主要债权国参与“债务换自然”情况

美国是参与“债务换自然”最多的国家，主要以立法方式推动实施。

运作机制上，美国的“债务换自然”项目由国际开发署、财政部和国务院合作推进。其中，美国财政部负责牵头进行债务减免谈判，国务院负责当地环保基金的建立和运行，国际开发署负责项目的具体实施。此外，国际开发署还设立了一个秘书处，负责对“债务换自然”协议的执行提供支持和监督，并对环保基金进行管理。

在立法支持和多部门协作的背景下，美国成为实施双边“债务换自然”项目数最多、金额最大的国家(UNDP, 2017)。但近十年来项目实施数显著下降，主要是美国国会拨款逐渐不足以覆盖“债务换自然”项目的债务减免成本，且2014年以来相关部门不再从美国“热带森林保护法”下获得资金支持(Sheikh, 2018)。

德国和法国也是“债务换自然”的积极参与者，关注领域相对更广泛。其中，德国的政策支持将中低收入国家的债务换成对环境资源保护、教育和减贫项目的投资，具体由联邦经济合作和发展部负责设计，随后德国联邦财政部和德国外交部向债务国递交提案，最后由德国复兴信贷银行和债务国共同执行。法国制定的“减债促发展合同”可为重债穷国减免债务，以促进教育、卫生和自然资源保护等领域的发展。法国财政部和相关部门负责确定纲领政策，法国开发署代表法国政府实施减债合同，确保资金必须用于指定领域，并与债务国共同商定具体方案。

（二）巴黎俱乐部鼓励成员国在重组中考虑“债务换自然”

1991年，巴黎俱乐部提出，成员国可在重组协议中加入“债务换自然”、“债务换援助”和“债务换股权”等置换类条款。具体可以采取以下几种方式：一是债务国将还款投入一个专门账户，将其用于该国的发展类项目；二是由债权国将债权出售给另一投资者，投资者再将其（折价）卖给债务国，以换取该国本地企业的股份，或当地项目的本币注资。

此后，大部分的巴黎俱乐部成员都开展过此类置换。

巴黎俱乐部下开展“债务换自然”的典型案例是塞舌尔海洋生态保护项目。2016年，在环保组织大自然保护协会（TNC）的协调下，巴黎俱乐部成员（英国、法国、比利时和意大利等）共同重组了塞舌尔2160万美元的主权债务，为塞舌尔政府提供了140万美元的减债，以换取其保护海洋的承诺。实际磋商中，塞舌尔曾希望与巴黎俱乐部债权人达成更大幅度的债务减免，但部分俱乐部成员否定了该方案，最终仅象征性地进行了6.5%的减值，更多考虑通过此案例展现多边债务协商和环境保护的示范性意义(Silver Campbell, 2018)。

图2 塞舌尔“债务换自然”项目流程示意图

资料来源：Convergence(2017); Silver Campbell(2018)

具体操作中，该项目采取了完善的管理架构，确保资金偿还和环境保护有序进行（图2）。首先，TNC主导成立了塞舌尔环境保护与气候适应信托基金（SeyCCAT），筹集资金后推动塞舌尔政府折价从巴黎俱乐部债权国买下了塞舌尔的债权。其次，塞舌尔政府可以较低的利率、较长的期限偿还SeyCCAT的贷款，部分债务可以用本币支付，减轻了偿债负担。最后，由SeyCCAT将巴黎俱乐部减债和赠款结余下来的一部分资金用于海洋保护工作，将其领海30%的海域划为保护区，不进行捕鱼和钻探等经济活动，另一部分资金用于可持续的投融资活动。由于机制设计完善，引入环保组织TNC对项目落实、资金使用进行监督，该项目取得显著成效。截至2020年3月，塞舌尔按时偿还了所有债务相关款项，并完成了对其32%海域的保护。

总体看，“债务换自然”在特定时代背景下达到了“双赢”甚至“多赢”的效果。作为拉美债务危机和欧美环保运动两大时代背景下诞生的产物，这一模式在上世纪九十年代后得到了长足的发展。发达国家虽然仅收回了部分债权，但树立了关注自然环境的国际形象，同时为部分低收入国家减轻了债务负担、释放了财政空间(S. Liu, 2020)。有研究表明，实施“债务换自然”低收入国家的森林砍伐率确实比未实施国家更低(Shandra et al., 2011)。

但不可否认，这一模式也有其自身面临的挑战和局限性，导致其在时代背景变化后并未继续被广泛使用。

一是流程繁琐、耗时较长、交易成本高。统计发现，由于“债务换自然”涉及多方协商，其准备和执行过程至少需要2-4年。此外，各利益相关者的意见分歧可能进一步增加交易成本，使得“债务换自然”相对一般债务重组的效率更低。例如，安提瓜和巴布达曾于2012年与巴西协商1800万美元的“债务与沿海地区气候适应管理互换协议”，但由于巴西议会内部不断拖延，最终未能实现(Yue Wang, 2021)。

二是主要解决长期资金问题，无法帮助债务国应对短期流动性危机。波士顿大学学者认为，“债务换自然”的项目总体期限较长，主要意义在于把还债义务转变成债权国和债务国之间开展新型合作的机会，可为双方锁定一个更绿色、更可持续、更稳定的发展路径，但要求两国能践行长期的金融承诺(Simmons et al., 2021)。因此，债务国面临短期流动性危机时，并没有能力和动力开展“债务换自然”项目。

三是可能存在“漂绿”风险。近年来，各国从政府到市场都越来越关注绿色低碳、可持续发展，但也出现了不少以绿色环保之名、行套利之实的“漂绿”行为。有学者认为，对于“债务换自然”这类项目，缺乏明确的监督和监管，更应对潜在的“漂绿”风险保持警惕(H. Liu, 2021)。

从历史上看，受制于上述局限性，“债务换自然”仅能为面临较长期限资金困难的发展中国家提供部分资金支持，起到了保护特定资源环境的作用，但对于需要深度重组的国家，以及解决大范围的债务危机并不完全适用(Essers et al., 2021)。

三、近期进展及对我国启示

当前，低收入国家债务负担已达到历史最高水平，新一轮债务危机似不可避免。面对新冠肺炎疫情和气候变化的双重挑战，国际社会基于过去“债务换自然”的实践，开始了对“债务换气候”等创新性解决方案的新一轮探索。

一些国家政府和区域组织已发起类似的倡议。2015年，英联邦领导人向《联合国气候变化框架公约》缔约方会议第二十一次大会（COP21）提交了关于“多边债务-气候互换机制”的提案，建议减免脆弱国家欠多边机构的部分债务，以换取该国对气候适应和减缓项目的投资(the Commonwealth Secretariat, 2016)。2017年，拉丁美洲和加勒比经济委员会发起推动“债务气候互换机制”的工作组，参与者包括加勒比共同体、东加勒比国家组织、东加勒比中央银行等。

国际智库和专家学者也提出不少实施方案。2020年11月，波士顿大学等机构的学者提出，可通过采取“债务换自然”或“债务换气候”方式促进疫情后绿色复苏(Volz et al., 2020)。美国智库世界资源研究所还发起了一项类似提议，倡议纳入“健康”维度，开展“气候-健康-债务转换”(S. Liu, 2020)。

研究发现，不少国家具有与中国开展“债务换自然”合作的潜力。有学者认为，参与“债务换自然”，不仅可缓解发展中国家的债务困境，还可以低成本给中国带来“轻而易举的声誉回报”(Yue Wang, 2021)。同时，量化研究结果显示，将发展中国家从中国受到的“债务压力”和“债务换自然”潜力进行排序比对（图3）后可以发现，老挝、乌干达、厄瓜多尔等国最具有与中国开展“债务换自然”的潜力(Simmons et al., 2021)。

图3 有潜力与中国开展“债务换自然”的国家

注：根据各国面对的气候变化和/或生物多样性威胁以及实施债务转换的机会，将各国开展“债务自然转换”和“债务气候转换”的相对潜力标记为0至3，并配以颜色（如左侧矩阵所示）。货币值所示为2020年各国对中国的最大债务额和到期还款额。上图不包含对中国债务较少的国家（浅灰色）。

我国可积极考虑运用“债务换自然”这一模式。一方面，推动实现更加绿色的全球发展是“全球发展倡议”的核心之一，是我国倡导的国际合作重要主题，也是当前国际社会普遍认可的理念。另一方面，在当前疫情反复、地缘冲突、发达国家货币政策收紧等多重因素冲击下，发展中国家债务风险突出，存在减缓债务压力的迫切需求，我国如何参与广受关注。在此背景下，“债务换自然”既可为债务国提供绿色融资、落实“全球发展倡议”，也可缓解其债务压力，作为我国妥善应对债务国诉求的方式，显示我国负责任大国形象。

“债务换自然”与“债务转股权”等成功实践一脉相承。作为主权债务重组的创新方式，“债务转股权”曾在拉美债务危机期间发挥重要作用。“债务换自然”基于同样原理，具有较好的实践基础。在具体实施上，我国可考虑以下两种思路。

一是在多边债务重组中，积极倡导和支持“债务换自然”模式。此前案例中，债务国、债权国、第三方环保组织、国际机构等均参与了“债务换自然”方案的设计。这有利于各方共担风险、公平负担重组成本，也有利于互相监督，确保资金用于自然保护，发挥了共同协商、多边协作的优势，有积极借鉴意义。未来，在二十国集团债务处置共同框架、巴黎俱乐部以及国际货币基金组织等平台机制下，我国可积极支持引入“债务换自然”模式。

二是在双边债务协商中，可考虑开展“债务换自然”试点。首先，可在与债务国自身发展重点契合、我国有意为其提供债务处置的基础上，选择气候脆弱程度高、生物多样性丰富的“一带一路”共建国家进行试点，将相关自然环境保护要求融入债务重组方案设计。初期可从我国周边国家做起，选择符合我国与债务国共同利益、得到国际多边机构认可的自然环境保护项目。其次，在试点成功的基础上，可进一步建立起由我国主导的“债务换自然”机制，明确可涵盖的债务类型、债务国资格筛选标准、管理和监督办法、资金使用范围等，通过试点项目积累经验，逐步扩大实施范围。此外，在相关做法成熟后，还可考虑搭建“债务换自然”机制的多边合作平台，吸引国内和国际公私部门共同融资，进一步巩固我国倡导绿色低碳转型、支持低收入国家发展的负责任大国形象。

作者：益言