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一、 历史沿革

（一）1990-1995时期

（二）1996-2002时期

（三）2003-2011时期

（四）2012至今

二、双轨制管理

（一）部门改革

（二）出资主体

三、登记要点

（一）国资委发文

（二）财政部发文

四 、登记价值

（一）摸清家底

（二）改进督管

（三）国资增益

国资登记是国资监管的重要工具和基础途径，制度大致历经1990年-1995年时期、1996年-2002年时期、2003年-2011年时期和2012年至今的四个阶段。从监管主体而言，实行“分开管”的双轨制，一是由国资委对非金融类国家出资企业的产权登记制定相关规范，各级国资委分别负责对应出资的国有企业的产权登记，二是由财政部对国有金融资本、中央文化企业、事业单位及其所办企业制定相应规范，由各级财政部门分别负责对应出资的国有金融资本、事业单位及其所办企业的产权登记，由财政部负责中央文化企业的产权登记。从登记内容来看，国资登记主要涉及登记的企业范围、登记类型、登记程序、登记监督和管理等，金融类国企、中央文化企业、事业单位及其所办企业均有特殊登记要求。在登记价值层面，国资登记对摸清家底、改进国资监管、促进国有资产保值增值意义重大。

一历史沿革

（一）1990-1995时期

国资登记工作最早开始于1990年，国务院在当年7月发布《国务院关于加强国有资产管理工作的通知》（国发〔1990〕38号），提出在全国范围内有计划开展清产核资，完善企业国有资产产权管理机制，建立国有资产管理体系等多项要求。同年12月，国家国有资产管理局、财政部、国家工商行政管理局发布《国资登记管理办法（试行）》（国资综字〔1990〕66号），在全国十八个省、自治区、直辖市和部分央企主管部门、总公司开展产权登记试点工作。1992年3月，国务院办公厅转发国家国有资产管理局等部门《关于一九九二年在全国范围内开展国资登记工作的请示》，同意在全国范围内开展产权登记工作。同年5月，国家国有资产管理局、财政部、国家工商行政管理局制定《国资登记管理试行办法》（国资综发〔1992〕20号），并由国家国有资产管理局召开第一次全国产权登记工作会议。同年6月，国家国有资产管理局、财政部、国家工商行政管理局又制定《境外国资登记管理暂行办法》（国资境外发〔1992〕29号）。同年7月，国资登记工作在全国范围内正式推广展开。1995年，针对行政事业单位国资登记管理工作，国家国有资产管理局、财政部联合发布《行政事业单位国有资产管理办法》（国资事发〔1995〕17号），国家国有资产管理局发布《行政事业单位国资登记实施办法》（国资事发〔1995〕31号）。

该时期是国资登记从产生、试点到全国展开的阶段。与当时我国经济所有制结构调整，多种经济成分并存的时代背景对应并受其影响，主管部门对国资登记工作投入和推动力度大、进度快，从通知到试行办法，从试点到全国，从国有资产主干到特殊领域，国资登记制度在短短几年内完成枣庄台儿庄财金投资债权资产了搭建。

（二）1996-2002时期

1996年，国务院发布国资登记的行政法规《企业国资登记管理办法》（国务院令第192号），并根据该行政法规，相继制定枣庄台儿庄财金投资债权资产了《企业国资登记管理办法实施细则》（国资产发〔1996〕31号）和《境外国资登记管理暂行办法实施细则》（国资企发〔1996〕114号），国资登记制度的法律地位得以提高，也为产权登记工作的开展作出了细则性规定。2002年，由财政部对《企业国资登记管理办法实施细则》作出修订并颁布实施，对中央和地方的国资登记工作作了重新调整和部署。

该时期是国资登记制度的法律调整和巩固阶段，主管部门从法律地位和实际操作性两个层面入手，对产权登记制度重新布置和推进。

（三）2003-2011时期

2003年5月国资委成立后，国资登记制度进入新发展时期。为深入推进国有企业改革和重组，加强对国有资产保值增值目标的监管要求，国务院颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号），结合前期制定的《企业国资登记管理办法》，国资委就全国范围内企业国资登记工作开展新一轮推进，并下发《企业国资登记业务办理规则》（国资发产权〔2004〕315号）（简称“业务规则”），从履行出资人职责的角度改进和规范国资登记工作。同时，为加强金融类企业国有资产监督管理，全面了解和掌握金融类企业国有资产占有与变动情况，防止国有金融资产流失，财政部于2006年印发了《金融类企业国资登记管理暂行办法》（财金〔2006〕82号）。

在中央机构职能改革和加强企业国有资产监督管理背景下，该时期的产权登记制度重新作了调整，《业务规则》明确国资登记机关是各级国有资产监督管机构，各级国有资产监督管理机构负责本级政府所出资企业及其各级子企业的产权登记工作，产权登记工作在登记类型、年度检查、登记程序和登记管理在新时期有了较为稳定的流程范式。

（四）2012至今

2012年，国资委相继颁布《暂行办法》（国资委第29号令）和《工作指引》（国资发产权〔2012〕104号）。《暂行办法》是当前国资登记的核心性规定，《工作指引》为规范国家出资企业产权登记管理工作提供了操作指引。同时，由财政部在2012年颁行的《中央文化企业国资登记管理暂行办法》（财文资〔2012〕16号）（简称“财文资16号文”）、《事业单位及事业单位所办企业国资登记管理办法》的通知（财教〔2012〕242号）（简称“财教242号文”）、2019年颁行的《国有金融资本产权登记管理办法（试行）》（财金〔2019〕93号）（“财金93号文”）等部门规章与《暂行办法》《工作指引》共同组成新时期内国资监管背景下的国资登记制度新体系。

二双轨制管理

从上述历史沿革可以看出，现有国资登记为双轨制体系，即国资委负责非金融类国有企业产权登记管理，财政部负责国有金融资本、中央文化企业和事业单位产权登记管理。分开管的原因在于：

（一）部门改革

2003年国资委设立前，国资监管的主要机构为财政部下设的国有资产管理局，国资委设立后，明确由国资委代表国家履行出资人职责，负责管理非金融类企业的国有资产，而金融类国有企业的监管职能和管理机构则继续保留在财政部门。

（二）出资主体

非金融类国有企业由各级国资委代表本级政府履行出资人职责，金融类国有企业则由各级财政部门代表本级政府履行出资人职责，无论从其各自监管的行政职能视角，还是公司法的股东权利视角，对金融类国有企业和非金融类国有企业的产权登记工作分开管理是现实情况的要求。

同时，财政部对中央文化企业、事业单位及其所办企业的国有资本登记管理专门发文作出了规定，由财政部统一负责中央文化企业的产权登记管理，由各级财政部门代表同级政府对占有国有资产的各级各类事业单位的产权登记进行管理。

三登记要点

（一）国资委发文

针对国有企业的产权登记，国资委颁布的《暂行办法》《工作指引》就国资登记的内容作了相应规定，主要包括：

1.登记企业范围

《暂行办法》规定，国家出资企业、国家出资企业（不含国有资本参股公司）拥有实际控制权的境内外各级企业及其投资参股企业，应当纳入产权登记范围。国家出资企业所属事业单位视为其子企业进行产权登记。其中，国家出资企业中的“实际控制权”具体为国家出资企业直接或者间接合计持股比例超过50%，或者持股比例虽然未超过50%，但为第一大股东，并通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够实际支配企业行为的情形。

同时，国有企业为赚取差价从二级市场购入的上市公司股权、为一年内出售而持有的其他股权不进行产权登记。

2.登记类型

国资登记具体分为占有产权登记、变动产权登记和注销产权登记三个类型：

（1）占有产权登记

国有企业因投资、分立、合并而新设企业，因收购、投资入股而首次取得企业股权或其他情形应当办理产权登记。在办理登记时，应就企业出资人及出资人类别、出资额、出资形式，企业注册资本、股权比例，企业名称及在国家出资企业中所处级次，企业组织形式，企业注册时间、注册地，企业主营业务范围及其他事项进行登记。

（2）变动产权登记

国有企业出现以下情形时，应当办理变动产权登记：履行出资人职责的机构和履行出资人职责的企业名称、持股比例改变的；企业注册资本改变的；企业名称改变的；企业组织形式改变的；企业注册地改变的；企业主营业务改变的；其他情形。

（3）注销产权登记

国有企业出现以下情形时，应当办理注销产权登记：因解散、 进行清算，并注销企业法人资格的；因产权转让、减资、股权出资、出资人性质改变等导致企业出资人中不再存续履行出资人职责的机构和履行出资人职责的企业的；其他情形。

3.登记程序

根据《暂行办法》，当国有企业发生产权登记相关经济行为时，应当自相关经济行为完成后20个工作日内，在办理工商登记前，申请办理产权登记。企业注销法人资格的，应当在办理工商注销登记后，及时办理注销产权登记。

在申请流程上，先由履行出资人职责的企业按照填报要求，填写有关登记内容和相关经济行为合规性资料目录，逐级报送国家出资企业，国家出资企业负责对登记内容及相关经济行为的合规性进行审核后，再向国资委申请登记。

4.登记监督和管理

《暂行办法》对国有企业落实产权登记提出了要求，企业内部应当建立健全产权登记制度和工作体系，及时落实产权登记管理工作责任，并对制度执行情况进行监督检查。同时，对产权登记落实情况形成年度检查结果，书面报告给国资委，年度检查和书面报告为每年3月31日前完成。

5.相关责任

国有企业未按照《暂行办法》及时、如实申请办理产权登记，未按期进行整改，伪造、涂改产权登记证、登记表，造成国有资产损失后果，国有企业领导和相关人员需承担相应责任。

（二）财政部发文

1.国有金融企业

（1）登记企业范围

根据财金93号文，境内或境外占有国有金融资本的金融机构、国有控股金融机构拥有实际控制权的境内外各级企业及前述企业投资参股的企业（包括非金融企业），均应纳入产权登记范围，国有控股金融机构所属事业单位等下属机构视为其子企业进行产权登记。具体由财政部负责中央国有金融资本产权登记管理工作，县级以上地方财政部门负责本级国有金融资本产权登记管理工作。

同时，国有金融机构依法行使债权或担保物权而受偿于债务人、担保人或第三人，以及因开展受托理财等正常经营业务所形成的股权资产；以交易为目的持有的股权，不在长期股权投资项下核算的。该两种情形可不进行产权登记。

（2）登记类型

财金93号文与《暂行办法》都规定了产权占有登记、产权变动登记和产权注销登记三种类型，两者在登记情形和登记内容上没有太大出入，但财金93号文规定了三种登记应提交的资料类型。

占有登记应提交：产权占有登记申请；国有金融资本产权占有登记申报表；经济行为决策或者批复文件；机构章程；出资证明文件以及占有单位的最近一期财务会计报告；主要出资人《营业执照》复印件或其他证明文件，国有控制出资人的国有产权证明文件；《营业执照》《事业单位法人证书》或《社会团体法人登记证书》复印件；财政部门要求的其他材料。

变动登记应提交：产权变动登记申请；国有金融资本产权变动登记申报表；经济行为决策或者批复文件；产权登记证（表）；《营业执照》《事业单位法人证书》或《社会团体法人登记证书》复印件；修改后的机构章程；出资证明文件及变动单位的最近一期财务会计报告；国有控制出资人发生变动的，提交新加入的国有控制出资人的《营业执照》《事业单位法人证书》或《社会团体法人登记证书》复印件及国有产权证明文件；通过产权交易机构转让国有产权、增资扩股的，提交产权交易机构出具的国有产权相关交易凭证；财政部门要求的其他材料。

注销登记应提交：产权注销登记申请；国有金融资本产权注销登记申报表；经济行为决策或者批复文件；注销证明；产权登记证（表），《营业执照》《事业单位法人证书》或《社会团体法人登记证书》复印件；机构的资产清查、清算报告，或者资产评估备案表、核准文件；国有产权（股权）有偿转让或者整体改制的协议、方案；受让方为企业的，应提交《营业执照》复印件；受让方为事业单位或社会团体的，应提交《事业单位法人证书》或《社会团体法人登记证书》复印件；受让方为自然人的，应提交自然人有效的身份证复印件；通过产权交易机构转让国有产权的，提交产权交易机构出具的转让国有产权的交易凭证；财政部门要求的其他材料。

（3）登记程序

与《暂行办法》不同，财金93号文对金融机构发生产权登记相关经济行为后的登记时限为30日，在申请流程上与《暂行办法》无更多特殊要求。

同时，金融机构在发生产权变动或者注销情形，但先前未办理占有登记，必须补办占有登记，方可申请办理产权变动或者注销登记。

（4）登记监督和管理

财金93号文针对金融机构落实产权登记制度也提出了企业内部制度建设和年度检查报告，同时对金融机构总部提出了向本级财政部门备案年度监督检查材料的要求，年度检查和书面报告为每年5月20日前完成。

（5）相关责任

财金93号文对金融机构领导人员和直接责任人员违规办理产权登记的行为规定了处分行为，造成国有资产损失的，依照有关规定追究相关单位领导人员和有关人员的责任，涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

2.中央文化企业

财文资16号文规定由财政部统一负责中央文化企业产权登记管理工作，在三种登记类型上与财金93号文对金融企业的规定出入不大；在登记流程上， 中央文化企业自相关经济行为完成后20个工作日内办理产权登记，资产和财务关系在财政部单列的中央文化企业直接向财政部申请办理产权登记，其他中央文化企业，逐级报主管部门审核同意后，向财政部申请办理产权登记；在登记监督和管理上，主管部门、资产和财务关系在财政部单列的中央文化企业应于每年5月31日前完成年度检查，并向财政部提交资料，其中包括反映中央文化企业检查年度内国有资产经营状况、产权变动情况的国有资产经营年度报告书。

3.事业单位及其所办企业

根据财教242号文，占有、使用国有资产的各级各类事业单位及其所办企业，应当向其同级财政部门申报、办理国资登记，事业单位及其所办企业产权登记按照“统一政策、分级管理”原则由各级财政部门负责组织实施。其中，事业单位产权登记按照财务隶属关系组织实施，事业单位所办企业产权登记按照产权关系组织实施。

事业单位产权登记的主要内容包括：单位名称、地址 、法定代表人及成立日期；单位（性质）分类、主管部门、财务预算信息、管理级次、编制人数；单位资产总额、国有资产总额、固定资产总额、主要资产实物量及对外投资、资产出租出借情况。

四

登记价值

（一）摸清家底

国资登记制度的强力落实和稳步推进，使得各类国有企业的基础信息纳入到信息化监管平台，统一规制、分级管理的登记审核流程进一步提高了国资登记效率、信息精准度，有助于摸清国有企业的真实家底，概览国有资本全局流向和产业投向，为进一步优化经济布局、资本配置，提高科学投资决策率提供基础数据。

（二）改进监管

《暂行办法》《工作指引》及财文资16号文、财教242号文、财金93号文等相关规定组成了国资登记制度的规范化体系，国资委和财政部构成了国资登记制度管理的双轨道，使得国资监管的职能属性充分发挥，国资企业投资行为的合规性得到进一步规范，增加了国资监管的环节，改进了国资监管方式，增强了国资监管效果。

（三）国资增益

国资投资领域、投向企业、投资比例趋向复杂，及时进行国资登记，对不同所有制产权确权定界，颁发权属证明，有助于定纷止争，进一步规范国有资产流转，防止国有资产流失，守住国有资产底线。同时，国资登记信息的透明化、网络化为推动企业优化产权配置、加快国有经济布局结构调整、完善国有资本有序进退机制提供了基础依据，有助于促进国有资产保值增值。

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本文作者：龚彬彬，投融资部执业律师，吉林大学法学学士、郑州大学法律硕士。

主要执业方向：公司证券、并购重组、投融资业务、民商事诉讼等

执业经验：

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……

编辑 | 于杰